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农地经营权流转中土地用途管制的法律完善
 
更新日期:2019-10-21   来源:管理现代化   浏览次数:420   在线投稿
 
 

核心提示:(一)完善土地用途管制的体系化立法完善土地用途管制的体系化立法是土地用途管制顺利推行,保护耕地资源的基础和前提。建议土地管理法在修改中专门单

 
(一)完善土地用途管制的体系化立法
完善土地用途管制的体系化立法是土地用途管制顺利推行,保护耕地资源的基础和前提。建议«土地管理法»在修改中专门单列一章规定用途管制,明确土地用途的原则,将土地利用规划上升到法律高度成为法律法规,提高效力位阶。在具体规定中应包括以下五部分内容:第一,明确各地区可以制定非限定性的地方土地利用总体规划。我国疆域辽阔,各地发展水平,经济条件差异较大,被管制者利益诉求关注不同因此应当根据各地情况因地制宜的进行土地利用规划的制定。第二,可以将我国土地用途按“农用地”“建设用地”“生态用地”重新分类。将现有土地用途分类的“未利用地”改为“生态用地”,在现实中这些未利用地往往表现为沼泽、滩涂、裸露土地等,具有极高的生态价值。这些生态用地的特点在于由于现阶段技术水平有限处于未被利用的状态,但其具有潜在的利用价值,是土地资源紧缺状态下有效的补给。第三,分别对农用地、建设用地、生态用地根据土地用途及管制要求进一步细分规定。如将农用地细分的耕地、林地、草地、农田水利用地等土地用途管制要求具体法定化。建议将生态用地再细分为“不可转用生态用地”及“可转用生态用地”。第四,要对农用地的管制标准和建设用地的划分界定标准进行统一。可以针对不同的情况在立法时重新规定标准或依据其他法律法规的标准适用执行。第五,规定不同用地间用途相互转化的法定条件,包括建设用地转化为农用地。
(二)建立适合我国的农地用途分区制度
针对我国目前农地掠夺性经营导致生态破坏的问题,可以借鉴日本的农耕地用途分区管制制度进行解决。我们可以根据全国农地的不同性状对农地进行用途分区管制。第一,结合我国基本农田保护制度所划分的基本永久农田将生产力最高,土壤质量最好的土地区域归为一类。对于该区域的土地禁止农地用途转用,只能进行农耕作业。禁止使用对农地有污染的农药化肥,只能进行与土地承受力相适应的农业生产。同时规定在农地经营权流转中,可以推进永久基本农田规模化经营、精细化管理。规定永久基本农田保护“田长制”,责任到人从而调动保护土地的积极性和主动性。防止为追求利益而进行掠夺性经营,严格保护农地生态环境,保证粮食安全,走可持续发展道路。第二,将现有农地中生产力相对较好,但存在土壤污染的土地归为一类。在保证农业生产的前提下,有条件的对农地转用进行许可。第三,针对现存的已经农地非农用的土地归为一类。对非法用地的权利人进行处罚,将其非法用地所获收益收归国有。针对此类区域的农地对其农地质量进行检测视情况恢复原状,从而归入前两类别的土地划分中。
(三)健全第三方参与的监督保障机制
一项法律能否有效实施与是否具备有效的监督保障机制关系很大。“法的生命在于实施”。没有监督保障的法律规范,人们很难做到自觉遵守。作为代表国家公权力的监督机关首先要保证自身监督管理到位有效,应当明确将监督机关对其职权范围内的土地用途监督检查、土地保护情况纳入年度工作考核,对监督不力的工作人员、机关进行问责。同时规定人民团体、社会组织、其他机关等有权对其监督检查工作进行监督,防止监督断层,从而形成制衡的监督保障体系。
人民团体、社会组织、其他机关等作为监督保障机制的第三方主体,应在我国的土地用途管制中引起足够重视并将其监督贯穿于始终。借鉴日本的成功经验,第一,设立公示程序。从规制编制前就向社会公示,从源头起让公众参与进来。在规划通过之前,也应向社会公示,充分发挥公众的监督作用。第二,增加听证程序。让公众参与监督环节中去可以提高法律的实际操作性。这样的法律制度是反应社会真实存在问题的制度规范,是通过广泛听取意见进而找到各利益主体共同利益平衡点的制度规范,是深得民心公众愿意自觉遵守的制度规范。因此,在规制编制过程中增加听取公众及被管制者、专家学者的意见建议,真正做到保护公共利益,同时也可以使公众有效的参与监督。第三,完善救济制度。可以将有关土地用途管制方面的纠纷通过行政公益诉讼来解决。行政公益诉讼制度与现代法治的价值取向是一致的,不仅维护了法律的权威,更好地实现了社会的公平正义,也在很大程度上满足了公民权益的保护,因此利用行政公益诉讼的手段来解决土地管制方面的纠纷非常适宜。这样既可以为权利人权利救济寻求解决途径,又能充分保障公众的合法权益。
(四)加大违反农地用途管制的法律责任
土地用途管制关键在“管”,如何才能管好土地?首先拥有明确的法律责任是一项制度措施能够顺利实施的前提。其次罚行相当的法律责任会起到警示威慑作用。人们可以清晰的知道某种行为的法律后果,进而消除行为人的侥幸心理。最后是否具有合理的处罚规则是一部法律能否顺利实施的判断标准。同时,明确的法律责任是避免法官自由裁量不当以及权利人存在违法获利的有效手段。随着经济的发展,土地违法案件逐年增多,这也就意味着农地被破坏的程度越来越严重。因而如何根据违法行为的危害设置不同的法律责任,加大对违法用地的责任追究就显得非常重要。
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