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浅谈美国非法移民遣返政策对我国的启示
 
更新日期:2019-11-07   来源:山西警察学院学报   浏览次数:53   在线投稿
 
 

核心提示:美国的非法移民遣返政策经过了近一个世纪的探索和改进,取得了诸多切实可行的有益经验,尽管其制度本身仍有不完善之处,但对于我国非法移民遣返政策的

 
美国的非法移民遣返政策经过了近一个世纪的探索和改进,取得了诸多切实可行的有益经验,尽管其制度本身仍有不完善之处,但对于我国非法移民遣返政策的制定是具有启示意义的。我国在搭建非法移民遣返制度框架时,可以从中借鉴有益经验,以维护国家主权为主要原则,以我国国情为基本出发点,探索一条具有我国特色,符合我国发展现状的可行道路
(一)以前瞻性评估为指导开展专门立法工作
近几年,非法移民问题在我国逐步显现,但针对遣返非法移民的专门法律法规尚未出台,相关的法条使用率也不高,对于非法移民的震慑力不足。我国《出境入境管理法》仅在第62条规定了可以遣送出境的四种情形,却没有比较详细的程序规则,包括没有关于拘留程序、自愿离境、中止情形和遣返手段等相关规定。对于被遣返人员个人信息查验的过程、离境方式和出境口岸、交通及基本生活费用承担问题、执行遣返的期限等一系列问题没有统一可遵循的文件。为了理顺非法移民管理职权,使非法移民的遣返有法可依,应当在非法移民问题严重影响我国社会发展以及和谐稳定之前,进行充分的前瞻性调研评估,摸清我国非法移民问题的变化规律。既要学习美国等移民国家关于非法移民遣返的立法经验,又要尽力避免其立法工作中的周期性和动荡性,加快我国的专门立法工作。主要的努力方向首先是对非法移民遣返制度的立法,具体包括明确决定、执行和监督主体及其职能和权限、针对的对象和情形、被遣返者的基本权利、决定的作出、羁押的期限、法律文书规范等;第二个方面则是对非法移民遣返的具体流程和细节、遣返方式和时间安排、专门移民遣返机构的管理运行规范、拘留场所建设规范、安全保卫和应急方案等方面进行明确;第三个方面则是对外沟通工作的规定,就如何在遣返非法移民方面开展协商合作、沟通的主体、渠道和方法进行明确。同时,在立法过程中应当注重完善非法移民的司法救济途径。
(二)以国情为依据探索优先遣返政策
在国际社会对人权问题广泛关注的大环境下,非法移民的遣返工作面临诸多压力和阻力,加之非法移民遣返的经济成本较大,大规模遣返非法移民目前难以实现,非法移民的治理工作绝不会一蹴而就。我国在应对非法移民问题时要着眼长远,仔细权衡各方利益,分析非法移民群体组成特点,结合我国经济发展状况和产业结构特点,探索适应我国当下和将来一段时间国情的优先遣返政策,把不利于我国安全和发展的因素优先排除。应当设置专门的部门并出台较为详细的评估标准来明确优先遣返的次序,缩小自由裁量的范围,重点考虑非法移民的来源国、入境及停留目的、遣返成本和是否涉嫌犯罪或有无犯罪记录、是否对公共安全构成威胁、是否多次通过非法渠道入境或居留、是否提供虚假信息或抗拒调查、是否非法就业及就业所从事岗位、是否具有纳税能力、是否患有精神疾病或传染性疾病等因素来权衡实施遣返的紧迫性从而决定是否优先遣返,对无犯罪记录且从事我国指定类型务工岗位的非法移民工人和技术人员则暂缓遣返或制定“临时务工居留政策”将其纳入管理。
(三)以专门化为原则加快机构建设
目前来讲,我国针对“三非外国人”的拘留审查和遣返主要由公安机关承担,且存在“多头管理”的乱象。随着我国部分地区外国非法务工人员的逐渐增多,由之引发的一系列社会和治安问题日益凸显,旧有管理模式已难以妥善解决当前难题,国家对非法移民的治理愈发重视。2018年,国家移民管理局正式成立,我国确立了新的治理非法移民的主体。在移民管理局后续的机构建设中,组建一支专门化的移民遣返机构是很有必要的。自古以来,政出多门就容易出现推诿扯皮、人浮于事的弊端,建设专门化的移民遣返机构则可以避免这些误区。一来是责任明晰,二来是人员专业化,再就是领导指挥体制更高效顺畅。就目前非法移民现状来看,此类机构的建设应当是一个立足长远、逐步规划的过程,机构分支如移民遣返中心的建设重点应放在外国人流动频繁和非法移民问题比较集中的热点城市、出入境流量较大的延边地区和部分省会城市。遣返的程序需要进行复杂的协调,所以机构的组建和涉外执法资源的整合应当注重前瞻性政策酝酿、非法移民形势研判、全国范围的跨区域合作、与海关和民航等部门的协调。将非法移民的审查、移民问题的对外沟通协调、外国人基础数据的收集、非法移民的分类、拘留场所的建设和管理、拘留和遣返的执行等诸多职能集中到一起。具备美国执法和遣返行动局和首席法律顾问办公室的功能,并在非法移民调查、拘留场所建设和对外联络等方面进行适应国情的优化,成为我国治理非法移民的骨干队伍。
(四)以协商互惠为思路推进执法合作
非法移民的遣返是非法移民治理工作中较为困难的一个环节,往往耗费巨大却又收效甚微,难以打破非法移民治理的僵局。非法移民遣返工作应当秉承我国的外交原则,以协商互惠为思路,与非法移民原籍国建立行之有效的沟通和遣返与接收机制,最大限度扩大共同利益诉求,寻求双方或多方移民政策的契合点,统筹国内外移民执法资源,使遣返过程更高效。一方面,加强与国际合作伙伴合作,与非法移民原籍国就非法移民遣返问题签署合作协议,建立常态化沟通协调机制,明确遣返和交接的方式、交通费用的承担等问题。援助非法移民原籍国也是一个有效途径,可以通过增加在非法移民原籍国的投资,在保证经济效益的前提下,提供更多务工岗位,引导非法移民自愿返回其原籍国就业,并抑制其人口的非法外流。另一方面,我国应积极与老牌移民国家加强交流,在共同打击人口非法流动、共享情报信息的同时,学习他们在治理非法移民方面的规制、政策和经验,获得可行性较强的有益启示,避免制度设计误区。另外,加强国内相关部门之间的合作,建立涉及非法移民问题相关部门之间的常态化交流、情报共享、联合行动机制,最大限度利用执法资源,延伸执法触角,提高执法效率。
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